专家解读：规范电子印章应用管理 构筑数字信任

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近日，国务院办公厅印发《电子印章管理办法》（以下简称《办法》）。作为我国首个专门面向电子印章及其管理和应用活动的规范性文件，《办法》围绕电子印章的内涵效力、管理职责、规范要求、互信互认等方面提出了一系列具有针对性和前瞻性的规范要求，系统破解电子印章概念不清、效力不明、管理多头、互认不畅等关键堵点，推动全国范围内电子印章规范管理和应用务实落地，为数字时代经济社会发展提供坚实的信任基础。

一、助力政务活动提质增效和经济社会数智转型升级

电子印章作为数字时代的“信任基础设施”，有力支撑国家治理现代化和经济社会生活智能化发展。

一是提高政务活动效率。针对部分地方之间、行业系统之间存在着电子印章标准格式不统一、效力不被承认、跨地区跨系统业务通用无法实现等问题，《办法》第二十七条明确要求，“行政机关以及履行社会管理和公共服务职能的企业事业单位、社会组织在业务活动中需要使用电子印章时，其业务信息系统应当支持符合本办法规定的电子印章接入使用，法律、行政法规另有规定的除外。经电子签章的电子文件应当实现跨层级跨地域跨系统跨部门跨业务互通互认。”该规定通过落实电子印章互认互信义务，助力政务服务“一网通办”真正落地，为政务活动提质增效提供制度支撑，推动政务服务向数字化、高效化转型。

二是降低企业经营成本。数字时代，经济社会活动的信息化程度更高，线上化现象更加普遍。虽然《中华人民共和国电子签名法》第十四条明确了可靠的电子签名与手写签名或者盖章具有同等的法律效力。但在现实生活中电子印章以及经电子签章的电子文件的有效性仍然没有得到明确认可，导致实践中实物印章与电子印章“双保险”现象普遍存在，大大限制了经济社会活动的效率。对此，《办法》第五条明确规定，“符合本办法规定的电子印章与实物印章具有同等法律效力。除法律、行政法规明确不适用的情形外，经电子签章的电子文件与加盖实物印章的纸质文件具有同等效力。”从根本上消除了围绕电子印章和电子文件“不被认可”的效力质疑，确认不同地区、不同领域、不同系统制发的符合规定的电子印章均具有合法效力，确认除法定不适用情形外经电子签章的电子文件具有同等效力，为电子政务、电子商务等场景实现全流程线上完成和数智转型升级提供了规范依据。

二、构建权责明确、高效运行、规范有序的电子印章管理体系

《办法》立足电子印章全生命周期实施科学管理，构建起权责明确、高效运行、规范有序的电子印章管理体系，为确保电子印章合法合规应用奠定基础。

一是权责明确。电子印章管理涉及多部门多主体多层级多领域，《办法》根据统筹推进、分级管理的原则，构建起包含总体和具体两个层面的管理职责体系，清晰界定不同管理主体的权责边界。在总体层面，《办法》突出电子印章管理的专业性、统筹性和协调性，《办法》第六条明确，国家密码管理局负责电子印章有关密码管理工作，对电子印章相关的电子政务电子认证服务实施监督管理，推动电子印章标准化工作，促进电子印章在政务活动中的互信互认。国家密码管理局会同有关部门统筹协调和推进全国电子印章的规范管理和推广应用。在具体层面，《办法》强调电子印章管理主体清晰、落地明确，《办法》第十一条明确了“电子印章制发部门”和“电子印章制作管理单位”两类主体，前者负责电子印章申请和注销的管理，后者负责电子印章的制作、备案等工作，确保电子印章全生命周期各环节的管理主体清晰明确、分工完整闭环。

二是高效运行。《办法》以电子印章全生命周期管理为核心，将制作、备案、注销、使用作为电子印章规范管理的关键环节。《办法》第十三条规定，电子印章制发部门应当参照印章管理有关法律法规，明确申请电子印章的程序和要求。企业、社会组织等申请电子印章的程序可以结合实际适当简化。既强调电子印章制发的严肃性，也突出为市场主体提供便利的服务性。《办法》第十四至第十六条对电子印章制作的流程、系统、标准要求等进行明确规定，并鼓励电子印章制作管理单位优先通过数据共享方式获取电子印章制作相关材料，确保电子印章制作合法、规范、高效、便捷。《办法》第十七条规定了电子印章的制作备案、变更备案以及基于备案的状态信息查询服务，实现电子印章信息高效便捷追溯和查询，筑牢电子印章的信任基础。《办法》第十九条规定了电子印章主动注销和被动注销双规机制，及时清理不符合实际情况、不符合规范要求的电子印章，避免失效电子印章被滥用、误用、乱用。与此同时，《办法》以专章形式规范电子印章使用管理，确保电子印章规范使用、妥善保管，电子签章行为可追溯、可定责。

三是规范有序。为落实电子印章应用管理主体责任，《办法》区分电子印章所有者、电子印章制作管理单位和电子认证相关服务机构三类主体责任，遵循“谁所有、谁控制，谁签章、谁负责”的原则，有力保障电子印章应用全流程规范有序、责任明确：电子印章使用者应当制定完善相关规章制度，对自己所有的电子印章的使用和保管承担主体责任；电子政务电子认证服务机构或者电子认证服务机构应当依法签发电子签名认证证书，保障电子印章有效性；电子印章制作管理单位负责电子印章制作审核、备案管理、记录保管等工作，并负责对受委托承担实施电子印章制作、备案等工作的单位加强监督。

三、完善电子印章规范体系，为数字经济提供法治保障

《办法》的出台标志着我国电子印章管理整体框架基本确立，也代表着我国电子印章规范体系建设进入新阶段。

一是填补制度空白，支撑数字经济建设。加快建设全国统一大市场需要努力破除“小循环”，有效畅通“大循环”，打破地方保护和市场分割，打通制约经济循环的关键堵点。《办法》从明确印章效力、统一制发标准、统筹管理机制、落实互信互认等方面探索突破性创新规则，填补电子印章规范体系的制度空白，为加快互认标准落地、推动数字资源协同、充分释放电子印章数字化赋能价值奠定基础。

二是统一规范基准，发挥技术标准作用。在要素内涵方面，《办法》将印章图像数据、印章名称、印章所有者信息、电子签名认证证书以及与其关联的电子签名制作数据等明确为电子印章的核心要素。在规范制作方面，《办法》针对制作过程中的电子签名认证、电子印章数据格式、生成流程和应用接口，以及相关图像规格、式样等图像数据分别明确了具体要求。在签章验章方面，《办法》要求电子签章验证应当按照国家有关标准规范核验电子签章数据的真实性、完整性和不可否认性，以及电子印章在电子签章时的有效性。这些统一规范和技术标准为电子印章制作和应用提供了“标尺”，也为落实互信互认提供实现可能。

三是明确底线红线，强化规范约束作用。《办法》专章规定“违法违规责任”，重点明确了受委托承担电子印章制作、备案等工作的单位、提供电子政务电子认证服务或者电子认证服务的机构、电子印章所有者三类主体的违法违规责任，严厉打击伪造、变造、冒用、盗用电子印章的行为，强调监管部门工作人员未依法依规履行责任或失职渎职的责任后果。同时，为应对违法违规行为对电子印章有效性可能产生的影响，《办法》将“无效”标识操作作为重要抓手，及时阻断失效电子印章的信任链条。

《电子印章管理办法》的出台和实施是我国数字经济法治建设的重要里程碑，也为全球电子印章管理和制度完善提供了鲜活的实践样本。未来，伴随《办法》的全面落实和电子印章的普遍应用，我国电子印章事业发展将面临全新局面，为数字时代信任体系筑牢新基石，为数字经济发展和数字中国建设注入新动能。